Yükseköğretim Kurulu (YÖK), geçen yıl (2011) Şubat ayında web
sayfasına koyduğu kısa bir metinle, yükseköğretimin yeniden
yapılandırılmasının gerektiğini ve yapılacak değişikliklere temel
olacak 5 prensibi ilan etmiştir. İlgili yasanın (2547) değiştirilmesi,
yeniden yapılandırmanın çok önemli bir adımıdır. Bu
alanda YÖK tarafından yapılan çalışmaların bazı sonuçları,
Eylül 2012’de “Yeni Bir Yükseköğretim Yasasına Doğru” başlıklı
metinle kamuoyuna aktarılmıştır.
Bu yazı, söz konusu metnin içeriğine yönelik bir değerlendirme
değildir. Türkiye’de yükseköğretimin yeniden yapılandırılması
gündeminin geneli hakkında bazı kişisel görüş ve değerlendirmelerimi
içermektedir. Yazıda, Orta Doğu Teknik Üniversitesi
(ODTÜ) bünyesindeki bir komisyonca hazırlanan rapordan1
yararlandım. Ancak, bu yazıda yer alan görüşler, Komisyon üyelerinin
veya Üniversitenin görüşleri değil, kişisel görüşlerimdir.
NİÇİN YENİDEN YAPILANDIRMA?
Yükseköğretim (YÖ) sistemimizin önündeki önemli mesele,
yükseköğretim olanaklarına erişimi ve okullaşma oranını hızla
artırırken, aynı anda kaliteyi yükseltmek ve yenilikçiliği-yaratıcılığı
desteklemektir. Hızla büyüyen, kitleselleşen YÖ sistemi
içinde “yeniden yapılandırmadan” beklenti, bilime ve topluma
verdikleri hizmetlerle daha başarılı, uluslararası düzeyde rekabet
edebilen üniversitelerin sayısını artırmaktır.
Üniversitelerin başarısını belirleyen çok sayıda faktör olmakla
birlikte, konuyu basitleştirme pahasına, başarılı üniversiteler
yaratmanın gerekleri (J. Salmi’nin önerdiği gibi), üç başlığa
indirgenebilir: Nitelikli insan gücü, yeterli mali kaynaklar ve iyi
yöneti(şi)m.
Üniversite, öncelikle insan demektir. Üniversitelerin başarısı,
herşeyden önce, nitelikli akademik ve idari kadrolara ve
öğrencileri bünyesinde tutabilmeye dayanır. Ülkemizde, etkili
bir yeniden yapılandırma için nitelikli öğretim üye ve elemanı
sayılarının çok hızlı bir şekilde artırılması gerektiği ortadadır.
Benzer şekilde, üniversitelerin gelişmesi ve rekabet gücü idari
kadrolarının yeterlilik düzeyi ile kısıtlı kalmaktadır. Devlet
üniversitelerinin akademik ve idari personel ücret düzeyleri
açısından yaşadıkları dezavantaj aşılmadan ciddi bir yeniden
yapılanma olması mümkün değildir. Üniversitelerin üçüncü
insan kaynağı öğrencileridir. Üniversitelere giren öğrencilerin yükseköğretime ne kadar hazırlıklı olduğu ÖSYM sınav sonuçlarına
yansımaktadır. Öğrencilerin, mezuniyet sonrası istihdam
beklentilerinin düşüklüğünden kaynaklanan motivasyon eksikliği
ile mali olanaklarının ve yaşam koşullarının yetersizliği,
başarıyı olumsuz olarak etkilemektedir. Bu sorunların çözümü,
yeniden yapılanma çabaları içinde önemli yer tutacak ve sonuçları
etkileyecektir.
Ülkemizde öğrenci başına düşen kamu harcaması uluslararası
standartlara göre çok düşüktür. Yükseköğretim reformu, Fransa
gibi gelişmiş ülkelerde bile, önemli düzeyde ek kamu kaynakları
gerektirmiştir. Ek kaynak yaratmanın yanı sıra, üniversite
finansmanının tutarlı bir politika ile yapılması sağlanmalıdır.
Mevcut yapıda, devlet üniversitelerinin yatırım ve cari bütçelerinin
ve araştırma fonlarının belirlenmesinde YÖK’ün ciddi bir
etkisinin olduğunu söylemek mümkün değildir. Kamu fonları,
büyük oranda Maliye Bakanlığı’nın, Kalkınma Bakanlığı’nın ve
TÜBİTAK’ın belirlediği politikalar çerçevesinde dağıtılmaktadır.
YENİDEN YAPILANDIRMA ve YASAL DÜZENLEME
Yükseköğretim yasası tartışması, üniversite sisteminin yönet(iş)
im boyutu üzerinde yoğunlaşmaktadır. Ancak, hatırlanması
gereken nokta, yeniden yapılanmanın yasal düzenlemesi için
sadece 2547 sayılı yasanın değiştirilmesi değil, üniversitelerin
işleyişini etkileyen çok sayıda diğer mevzuatta da (mali, idari,
personel, vb.) değişiklik gerektirdiğidir. İkinci bir nokta ise, yasal
düzenlemelerin etkili olabilmesi için, yükseköğretimin yeniden
yapılandırılmasını destekleyecek tutarlı ulusal/bölgesel strateji
ve politikalara ihtiyaç olduğudur. Yeniden yapılandırma vizyonu
içinde, 2547’nin değiştirilmesine paralel olarak diğer mevzuat
değişikliklerinin ve strateji-politikaların da tartışmaya açılması
yararlı olacaktır.
a. 2547 sayılı yasa ve son 30 yıl
Yükseköğretim Kanunu (2547), az sayıda (27) ve daha türdeş
(homojen) sayılabilecek üniversitelerden oluşan bir sistemde
yürürlüğe girmiştir. Kanun, üniversiteleri ağırlıklı olarak “lisans
eğitimi veren” kurumlar olarak görmüş ve lisansüstü eğitimi
yürüten “enstitüler” yasaya daha sonra eklenmiştir. Kanunun
üç hedefi olduğu söylenebilir: yükseköğretim kurumları arasında
çok çeşitlilik var, standarta sokalım; çok serbestlik ve
başı-bozukluklar var, kontrol altına alalım; üretkenlik ve kalite
sorunu var, iyileştirelim.
Son 30 yıl içinde yasayı ve yönetmelikleri esnetmeye yönelik
çok sayıda düzenleme yapılmış; 1982’de öngörülen çerçeveye
kıyasla daha özerk ve çeşitlenmiş üniversitelere olanak sağlanmıştır.
Mevcut yasal çerçeve, son 4-5 sene içinde yeni üniversitelerin
katılımıyla hızla genişleyen kurumsal yelpazeyi bir
arada tutmaya yeterli değildir. Bunun nedenlerinden bir tanesi
yükseköğretim sistemimizin ölçeğinin (üniversite, öğrenci,
öğretim elemanı, vb.) çok büyümesi, diğeri ise üniversitelerin
çok farklı profillere ulaşmış olmalarıdır. Mevcut durumda üniversitelerimiz,
ölçek farklılıklarının dışında da, çok geniş bir yelpazeye
yayılmaktadır. Bazı üniversitelerimizde öğrencilerin çok
önemli oranı meslek yüksek okullarında eğitim görürken, bazı
üniversitelerimizde ise lisansüstü öğrenci oranı %50’ye yaklaşmaktadır.
Üniversitelerimizin yaş, öğrenci-öğretim üyesi sayısı,
yerel/bölgesel nitelikleri, fiziki altyapıları, disiplinler açısından
kompozisyonları, eğitim-araştırma faaliyetlerinin ağırlıkları,
kurum kültürü, atama-yükseltme süreçleri, ödül uygulamaları
gibi kıstaslar açısından yansıttıkları gerçek farklılıklar karşısında,
sistemi kurumsal çeşitliliğe izin vermeyen bir mevzuatla
ve merkezileşmiş kararlarla yönetmenin sorunları katlanmıştır.
Diğer taraftan da, kitleselleşmeye devam eden yükseköğretim
sektörünün çok daha farklı talepler ve değişken etkilerle daha
da fazla kurumsal çeşitlenmeyi gerekli kılacağı da bilinmektedir.
Benzer şekilde, Üniversitelerarası Kurul gibi çok önemli bir yapı
da, üye sayısının çok artması ve üniversitelerimizin ilgilerinin
farklılaşması nedenleriyle görevlerini yerine getirmekte etkisiz
kalmaktadır.
b. 2012 yılında yeni yasal düzenleme gündemi
YÖK, yeniden yapılandırmanın temel ilkelerini; “Çeşitlilik”,
“Kurumsal özerklik-hesap verebilirlik”, “Performans değerlendirmesi
ve rekabet”, “Mali esneklik ve çok kaynaklı gelir yapısı”
ve “Kalite güvencesi” olarak belirlemiştir.
YÖK’ün üniversitelerimizde çeşitliliği bir sorun kaynağı olarak
değil, tam aksine bir gerek/hedef olarak gördüğünü ilan etmesi
çok olumludur. Bu yaklaşım, birçok ülkede gördüğümüz yükseköğretimde
çeşitliliği destekleyen arayışlarla da uyumludur.
İlan edilen ilkelere bakıldığında, ifade edilen bakış açısı: “170+
üniversite tek bir bedene sığmıyor, tek bir modele uymuyor,
çeşitliliğe ortam hazırlayalım; kalite sorunu var, iyileştirelim; tek
merkezden yönetilemiyor, daha adem-i merkeziyetçi olalım”
şeklinde okunabilir. Gerçekten de, toplumun tüm kesimlerinde
daha adem-i merkeziyetçi bir yönetim anlayışı yerleşecekse,
daha fazla demokrasi, daha fazla katılım isteniyorsa, yükseköğretim
sisteminde de daha fazla çeşitlilik ve daha özerk üniversiteler
amaçlanması gerekir. 2547 sayılı yasanın, yükseköğretim
kurumları arasında “yakınsama” ve “tektipleşme” arayan yaklaşımı
ile devam edilemez.
YENİ BİR YÖNETİ (Şİ )M ANLAYIŞI
Ölçeği daha da büyüyecek olan yükseköğretim sistemimizde,
çeşitliliği koruyabilmek için yeni bir yöneti(şi)m anlayışına ihtiyaç
vardır. Anlayışın farkını tartışmak için, yöneti(şi)m sürecinin
üç aşaması birbirinden ayrı düşünülmelidir: (a) üniversitenin
hedef ve stratejilerinin doğru şekilde belirlenmesi; (b) hedeflere
ulaşmak için doğru adımların atılması; (c) çıktı ve sonuçların doğru şekilde değerlendirilmesi. Bu tartışmayı, devlet
üniversiteleri özelini ele alarak genişletmek istiyorum.
Üniversitelerin misyon (fonksiyon) ve strateji çeşitliliğine sahip
olması istenilen ve gerçekten de kaçınılmaz bir sonuçtur. Zaten,
üniversitelerin misyon önceliklerini ve stratejilerini belirleme
aşamasında söz sahibi olmaları, “üniversite özerkliği”nin en
önemli boyutudur. Devlet üniversitelerinde de misyon öncelikleri,
atılacak stratejik adımlar ve yatırımlar belirlenirken “dış
paydaşların” görüş ve katkılarının alınması doğal ve gereklidir.
Mevcut durumda, devlet üniversitelerinin bu tercihleri dolaylı
olarak YÖK, Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı arasında
parçalanmış şekilde izlenilmeye çalışılmaktadır. Üniversitelere
veya rektörlere, misyon öncelikleri, stratejileri ciddi bir şekilde
sorulmamaktadır (Stratejik Planlama ve Performans Programı
kavramları yeni yeni kullanıma girmektedir).
Farklı misyon önceliklerine ve stratejilere sahip üniversitelerin
(a) akademik kararlarında, (b) akademik-idari teşkilatlanma ve
yönetim süreçlerinde, (c) mali yapılarında (d) personel profillerinde
de çeşitlenmeye ihtiyaçları olacaktır. Yönetim yapısüreçlerinin
ve kurumsal profillerin ne kadar çeşitlenebileceği
ise bir bakış açısıyla “kurumsal çeşitlilik”, diğer bakış açısıyla da
“üniversite özerkliği” konusudur. Çünkü, esas olarak üniversite
özerkliği dediğimiz şey, dışarıdan müdahale olmadan üniversitenin
karar verebileceği konuların çerçevesidir. Çeşitlilik mevzuat
veya merkezi kararlarla daraldığında, daha kısıtlı özerklik
resmi de ortaya çıkmaktadır. Etkili misyon (fonksiyon) çeşitliliği
için kurumsal çeşitlilik, kurumsal çeşitlilik için ise özerklik gerekir.
Özerkliğin ise farklı nedenlerle her zaman çeşitlilik getirmediğini
biliyoruz; ancak, yazıda bu konuya girmeyeceğim.
Üniversiteler kullandıkları yetki ve kaynaklarla, bilime ve
topluma katkı/değer (eğitim-araştırma-toplumsal hizmet olarak)
yaratırlar. YÖ sisteminde sadece girdi ve süreçler kontrol
edilerek, kalite ve performans güvencesi sağlanamaz. Çünkü,
kalite herşeyden önce kurum değerlerinin/kurum kültürünün
bir ürünüdür. Üniversitelerin değerlendirilmesi ve denetimi,
ağırlıklı olarak çıktı ve sonuçlara dayanmalıdır. Değerlendirme
ve denetimde çıktı ve sonuçlara ağırlık verilmesi, kamu yönetiminde
başlı başına önemli bir anlayış dönüşümü ve gelişmiş bir
kurumsal altyapı gerektirir.
ÇEŞİTLİLİK: NİÇİN? NE TÜR? NE KADAR? NASIL?
Bu yazıda, “çeşitlilik” kavramı üzerinde yoğunlaşmak istiyorum.
Yükseköğretim sistemi kitleselleşen her ülkede öğrenci profillerinde
artan çeşitlenme yaşanmaktadır. Öğrenci talepleri,
sosyal hareketlilik, iş piyasasının ihtiyaçları, paydaş beklentileri
farklı tür eğitim ihtiyaçları karşısında üniversitelerin misyon
(fonksiyon) farklılaşmasına gitmesi sistemin başarısının artırmak,
farklı modelleri deneyebilmek ve yaratıcılığı-yenilikçiliği
desteklemek için gerekli görülmektedir. Bu çeşitliliğe koşut
olarak, öğrenci profili, eğitim program türleri, idari-akademik
yapı, kalite standartları, personel profili, gelir-gider kalemleri,
süreçler/işlemler, karar süreçleri, ödüllendirme uygulamaları
gibi birçok boyutta kurumsal çeşitlilik ortaya çıkabilecektir. Sistemin,
bu çeşitlenmelerden hangilerine ne şekilde izin vereceği
ve hangi mekanizmalarla destekleyeceği/önleyeceği kritik bir tasarım konusudur. Doğal olarak, gerçekte ortaya çıkacak çeşitlilik
düzeyi, yasal düzenlemelerle ve başta finansman olmak
üzere politika kararlarıyla belirlenecektir.
Yükseköğretim sisteminde çeşitlilik olacaksa, çeşitliliğin tasarımında:
(a) kendi içinde yeteri kadar “türdeş” olacak üniversite
kategorileri belirleyerek, yasal düzenleme ile her kategori için
“ortak profilin” diğer kategorilerden nasıl farklı olacağını tasarlayarak
çeşitliliği düzenlemek ve/veya (b) her kategoriye kendi
içinde kurumsal düzeyde ek çeşitlenme için özerklik vermek
ve/veya (c) hiçbir kategori öngörmeden tüm kurumlara kendi
çeşitliliklerini yaratabilmeleri için geniş özerklik vermek seçenekleri
düşünülebilir. Son seçenek, 2547’den en farklı yaklaşımdır.
Yükseköğretim sistemimizin mevcut yapısı ve yöneti(şi)m
alışkanlıklarımız çerçevesinde belki de en sağlıklı yaklaşım (b)
seçeneği olacaktır.
Hatırlanması gereken nokta, akademik dünyada mevcut
değerlerin ve bazı sektörel etkilerin yükseköğretim kurumları
arasında fonksiyon/misyon açısından “yakınsama” etkisi yarattığıdır.
Kalite-akreditasyon süreçleri, finansman modelleri,
uluslararası standartlara uyum gereği, üniversite sıralamaları,
ulusal “tanınırlığın” kaynakları, ortak akademik atama-yükseltme
kıstasları, akademik değerler-başarı tanımları, vb. üniversiteleri
ortak bir profile doğru çekmektedir. Bu faktörlerin
çekimi/baskısıyla, üniversitelerin “genel” (uzmanlaşmayan,
çok sayıda disiplini bünyesinde barındıran), “temel araştırmaya
ağırlık veren”, “doktora programları olan”, “orta/büyük ölçekli”
(40.000+ öğrencili) üniversite yapısına doğru yakınsamaları
beklenmelidir. Üniversitelerin bölgesel/yerel taleplere ve etkilere
cevap vermesi de çeşitliliği yeteri kadar artırmayabilecektir.
Bu “yakınsama” hedef değilse ve/veya devlet üniversitelerinin
bu yakınsamasını destekleyecek mali kaynaklar sağlanamayacaksa,
bir taraftan çeşitliliği destekleyecek mekanizmalar
(finansman türleri, ücret politikaları, personel rejimi, vb.) gerekecek,
diğer taraftan da yakınsamayı engelleyecek kısıtlamalar
(kontenjan, kadro, program onayı, vb.) gündeme gelecektir.
KURUMSAL ÖZERKLİK ve ÇEŞİTLİLLİK
Yasa tartışmaları içinde “çeşitlilik” konusunun ele alınışı, üniversite
özerkliğinin çerçevesini de belirleyecektir. Kurumsal
çeşitlilik yasada dar anlamda tanımlanır ve üniversitelerin kararına
bırakılan hususlar da uygulamada YÖK (veya benzer bir üst
kurulun) belirleyeceği “standart/ilke/esas-usullerle” sıkı sıkıya
bağlanırsa, sonuçta çeşitlilik yerine yine “yakınsama” eğilimleri
ağır basacaktır.
Yükseköğretim yasası tartışmalarında seçenekler değerlendirilirken,
üniversite özerkliğine ne kadar alan açıldığına bakılmasında
yarar olacaktır. Bu kapsamda, “akademik özerklik” başlığı
altında kurum stratejisi (eğitim, araştırma, toplum hizmeti karması
ve uygulamaya yönelik seçimler), akademik profil (akademik
birim-program açma), öğrenci kontenjanı ve kabul yöntemi konularının ne oranda üniversitelerce belirlendiği izlenmelidir.
“Teşkilatlanma ve yönetsel özerklik” başlığı altında ise, akademik
ve idari birimlerin yapısı, karar verici/yetkili kurulların kompozisyonu
ve seçimi, rektör-dekan-daire başkanı gibi üst düzey
yöneticilerin seçimi ve görev tanımları gibi başlıklar önem
taşıyacaktır. “Mali özerklik”, öncelikle bütçenin türü (klasik
bütçe-torba bütçe), kamu fonlarını dağıtan kuruluşlar ve dağıtım
şekli, mali sorumluluk ve hesap verme mekanizmaları, hizmetlerin
fiyatlandırılması, satınalma mevzuatı gibi konulardaki
esnekliklerle çerçevelenecektir. Son olarak, “personel seçme ve
istihdam özerkliği”, akademik ve idari personelin seçimi, atama
ve yükseltme süreçleri, çalışanların statüsü, ücret skalası ve
bütçe içinde personel giderlerinin oranı gibi konularda kullanılacak
özerklikler sonucu personel profilinin çeşitlenebilmesi
üniversitelerin başarısında kritik önem taşıyacaktır.
ÜNİVERSİTE – ÜST KURULUŞ İLİŞKİLERİ
Mevcut yasal çerçeve içinde YÖK, devlet üniversitelerinin mali
konular dışındaki tüm konulardaki kararlarını kısıtlayan yetkilere
sahiptir. 2547’nin Bölüm III’te belirtilen “tek tip” üniversite
yaklaşımı ve yerleşen yönetim alışkanlıkları nedeniyle, son
yıllarda da YÖK kararları çeşitlilikten daha çok yakınsamayı/türdeşleşmeyi
getiren etki yaratmaktadır. Bu etki, YÖK’ün sektörde
koordinasyon ve izleme görevini öne çıkaracak, ancak yürütme
süreçlerine birinci elden müdahil olmayacağı bir görev tanımı
benimsenmediği sürece devam edecektir. Diğer bir deyişle
YÖK, Bölüm IV’te özetlenen yöneti(şi)m anlayışı çerçevesinde,
(devlet) üniversitelerin(in) misyon ve hedef belirleme süreçlerini
izleyen ve program önerilerini ülke ihtiyaçları açısından
değerlendiren; ancak, eğitim-araştırma-toplumsal hizmet
ürünlerinin üretim süreçlerine en az düzeyde müdahil olan;
bağımsız kuruluşlar tarafından yapılan objektif performans
değerlendirmelerini kullanarak onay ve kaynak tahsisi kararlarını
veren kurul olmalıdır. Bu yaklaşım, hedeflediğimiz şekilde
daha çok çeşitliliğe-özerkliğe sahip, daha başarılı, uluslararası
düzeyde rekabet edebilen, daha yenilikçi-yaratıcı bir yükseköğretim
sistemi yaratılmasının önünü açacaktır.
SONUÇ
Yükseköğretimin yeniden yapılandırılması gerçekten karmaşık
ve zor bir süreçtir. Yasa değişikliği, atılması gereken adımlar
arasında önemli bir başlıktır. Yeni yasal çerçevenin uygulamaya
girmesi ve yükseköğretim yasası dışındaki diğer adımların
atılması kısa olmayan bir süreye yayılabilecektir. Yasa düzenlemelerinin,
başta üniversitelerin katılımını sağlayarak, geniş
kesimlerin görüş ve önerilerini alarak, aceleye getirilmeden
yapılması çok önemlidir. Yeniden yapılandırma ile ilgili diğer
adımlar atılırken de, aynı şekilde, anlamlı katılımın sağlanması
başarı şansını artıracaktır. Yeniden yapılandırma sürecine ilişkin
olarak bu yazıda ele almadığım konularda görüş ve öneriler
ODTÜ Komisyon Raporu’nda yer almaktadır.